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Indemnização ambiental do item 36 do Snuc

O inciso III do §1º do item 225 da Constituição Federalista de 1988 determina que para testificar o recta fundamental ao meio envolvente ecologicamente equilibrado cabe ao poder público “definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem principalmente protegidos, sendo a modificação e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção”. A Lei nº 9.985/98 regulamentou esse dispositivo ao fabricar o Sistema Pátrio de Unidades de Conservação da Natureza (Snuc) e estabelecer critérios e normas para a geração, implantação e gestão das UCs.

A indemnização ambiental prevista no item 36 da citada lei foi criada exatamente com o escopo de financiar o planejamento, a implementação e a governo desses espaços, tal qual custeio é bastante proeminente, uma vez que um percentual do valor de cada empreendimento considerado capaz de promover significativa poluição será cobrado quando do licenciamento ambiental. O instituto da indemnização ambiental foi originado a partir dos vultosos projetos do setor elétrico brasílico localizados na Amazônia [1].

É sabido que a instalação de usinas hidreléticas provoca a inundação de áreas extensas, o que gera o perecimento de espécies da fauna e da flora, entre outros impactos ambientais negativos. Diante de tal situação, fazia-se necessário minorar os prejuízos ao meio envolvente. Foi nesse contexto que o Conama expediu a Solução nº 10/1987, determinando que o licenciamento ambiental de obras de grande porte, aptas a promover ruína em ecossistemas, traria à empresa responsável o obrigação de implantar uma estação ecológica, tal qual dispêndio não poderia ser subalterno a 0,5% do valor totalidade do empreendimento.

Tal ato normativo foi revogado pela Solução nº 02/1996, segundo a qual a quantia paga pelo poluidor poderia não só custear as estações ecológicas, mas qualquer UC de domínio público e uso indireto, tendo sido mantido o piso de 0,5%. Ocorre que a existência desse ónus ao empreendedor por meio de ato infralegal trouxe sérios empecilhos práticos, conforme observa Marcela Albuquerque Maciel [2]:

À era, todavia, muito se discutiu acerca da legitimidade e constitucionalidade desses normativos, o que dificultava a sua emprego pelos órgãos licenciadores. O principal argumento utilizado em resguardo da sua inconstitucionalidade [3] do mesmo modo que ocorreu com a Solução Conama nº 01/86  centrava-se no indumento do item 25 do ADCT estabelecer a revogação, a partir de 180 dias da promulgação da CF/88, dos dispositivos legais que atribuíam ou delegavam a órgão do Poder Executivo conhecimento constitucional do Congresso Pátrio”.

Diante de esse cenário de instabilidade jurídica, a Lei nº 9.985/2000 finalmente disciplinou o instituto no seu item 36 [4]. A partir do dispositivo legítimo, infere-se o seguinte noção de indemnização ambiental: 1) é uma prestação devida pelos empreendimentos de significativo impacto ambiental, e que por isso tem o obrigação de apresentar estudo de impacto ambiental e o respectivo relatório de impacto ambiental (EIA/Rima); 2) deve ser estabelecida antes da ocorrência de impactos ambientais, isto é, na tempo de licenciamento prévio; 3) é destinada às UCs de proteção integral, mas poderá ser dirigida à unidade de uso sustentável específica quando a atividade afetar ou o seu interno ou a sua zona de amortecimento; 4) de harmonia com a lei o valor a ser talhado possui porquê base de cômputo o dispêndio totalidade previsto para o empreendimento, sob o qual incidirá percentual não subalterno a 0,5%.

A principal função dessa modalidade de indemnização é alocar recursos financeiros para o Snuc e, dessa forma, torná-lo viável [5]. Vale expor, a indemnização ambiental foi um meio criado pela lei para não deixar as UCs à mercê unicamente de dotações orçamentárias dos entes federados.

É importante lembrar que essa é uma indemnização genérica, que independe da existência de um dano ambiental específico, pois sua cobrança se baseia no simples indumento de a atividade ser efetiva ou potencialmente causadora de significativa degradação e, portanto, sujeita à EIA/Rima. O intuito da cobrança é fomentar a geração e a manutenção do Snuc, já que toda a receita é obrigatoriamente aplicada nessa finalidade.

Em última estudo, essa é uma forma de fazer com que o poder público possa dar concretude ao inciso III do §1º do item 225 da Constituição Federalista, já transcrito. O Supremo Tribunal Federalista julgou a ADI 3.378/2004, proposta pela Confederação Pátrio da Indústria, decidindo pela constitucionalidade da indemnização ambiental instituída pela Lei 9.985/2000:

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 36 E SEUS §§1º, 2º E 3º DA LEI 9.985, DE 18 DE JULHO DE 2000. CONSTITUCIONALIDADE DA COMPENSAÇÃO DEVIDA PELA IMPLANTAÇÃO DE EMPREENDIMENTOS DE SIGNIFICATIVO IMPACTO AMBIENTAL. INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL DO §1º DO ART. 36. 1. O compartilhamento-compensação ambiental de que trata o item 36 da Lei 9.985/2000 não ofende o princípio da legitimidade, oferecido possuir sido a própria lei que previu o modo de financiamento dos gastos com as unidades de conservação da natureza. De igual forma, não há violação ao princípio da separação dos Poderes, por não se tratar de delegação do Poder Legislativo para o Executivo impor deveres aos administrados. 2. Compete ao órgão licenciador fixar o quantum da indemnização, de harmonia com a compostura do impacto ambiental a ser dimensionado no relatório – EIA/RIMA. 3. O item 36 da Lei 9.985/2000 densifica o princípio usuário-pagador, nascente a valer um mecanismo de assunção partilhada da responsabilidade social pelos custos ambientais derivados da atividade econômica. 4. Inexistente desrespeito ao postulado da razoabilidade. Indemnização ambiental que se revela porquê instrumento adequado à resguardo e preservação do meio envolvente para as presentes e futuras gerações, não havendo outro meio eficiente para atingir essa finalidade constitucional. Medida amplamente compensada pelos benefícios que sempre resultam de um meio envolvente ecologicamente guardado em sua higidez. 5. Inconstitucionalidade da frase “não pode ser subalterno a meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento”, no §1º do item 36 da Lei 9.985/2000. O valor da compensação-compartilhamento é de ser fixado proporcionalmente ao impacto ambiental, depois estudo em que se assegurem o contraditório e a ampla resguardo. Prescindibilidade da fixação de percentual sobre os custos do empreendimento. 6. Ação parcialmente procedente” (STF. Tribunal Pleno. ADI 3.378/DF. Rel. Min. Carlos Britto, j. 9.4.2009).

Ocorre que essa mesma decisão considerou inconstitucional a segmento do §1º do item 36 da lei em questão que determina que o valor da indemnização não pode ser subalterno a 0,5% dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento, sob o argumento de que não é correto definir o valor sem um estudo específico e sem o recta à ampla resguardo. Por essa razão foi editado o Decreto 6.848/2009, que modificou o Decreto 4.340/2002, atribuindo à Câmara Técnica Federalista de Indemnização Ambiental do Ministério do Meio Envolvente a conhecimento para efetuar esse cômputo de harmonia com os seguintes critérios:

Cláusula 31  Para os fins de fixação da indemnização ambiental de que trata o item 36 da Lei nº 9.985, de 2000, o Instituto Brasiliano do Meio Envolvente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA estabelecerá o proporção de impacto a partir de estudo prévio de impacto ambiental e respectivo relatório – EIA/RIMA, ocasião em que considerará, exclusivamente, os impactos ambientais negativos sobre o meio envolvente.
§1º. O impacto causado será levado em conta unicamente uma vez no cômputo.
§3º. Não serão incluídos no cômputo da indemnização ambiental os investimentos referentes aos planos, projetos e programas exigidos no procedimento de licenciamento ambiental para mitigação de impactos, muito porquê os encargos e custos incidentes sobre o financiamento do empreendimento, inclusive os relativos às garantias, e os custos com apólices e prêmios de seguros pessoais e reais.
Cláusula 31-A. O Valor da Indemnização Ambiental – CA será calculado pelo resultado do Intensidade de Impacto – GI com o Valor de Referência – VR, de harmonia com a fórmula a seguir:
CA = VR x GI, onde:
CA = Valor da Indemnização Ambiental;
VR = somatório dos investimentos necessários para implantação do empreendimento, não incluídos os investimentos referentes aos planos, projetos e programas exigidos no procedimento de licenciamento ambiental para mitigação de impactos causados pelo empreendimento, muito porquê os encargos e custos incidentes sobre o financiamento do empreendimento, inclusive os relativos às garantias, e os custos com apólices e prêmios de seguros pessoais e reais; e
GI = Intensidade de Impacto nos ecossistemas, podendo atingir valores de 0 a 0,5%.
§1º. O GI referido neste item será obtido conforme o disposto no Dentro deste Decreto.
§2º O EIA/RIMA deverá sofrear as informações necessárias ao cômputo do GI”.

A normatização transcrita resultou negativa para o financiamento das unidades de conservação, não pela consideração exclusiva dos impactos ambientais negativos, nem pela exclusão dos investimentos ambientais, encargos e custos incidentes sobre o financiamento, mas pela fixação do percentual sumo. O piso mínimo de 0,5% se tornou, agora, o patamar sumo, o que pode comprometer a correspondência e a proporcionalidade entre a indemnização e o significativo impacto no caso concreto, afrontando o inciso VI do item 170 da Epístola Magna. Por isso, a Procuradoria-Universal da República ajuizou a Reclamação nº 17.364 no Supremo Tribunal Federalista, sob a argumento de que a norma em questão contraria a decisão da ADI 3.378, pois se não é verosímil fixar limite mínimo, também não é devida a fixação de limite sumo. O relator do processo exarou decisão monocrática negando seguimento à reclamação, sob o fundamento de que o ato reclamado não guarda identidade temática com o acórdão paradigma, decisão essa que está pendurado de dano regimental.

A emprego dos recursos segue um critério de ordem de influência, o qual deve necessariamente ser observado, conforme dispõe inferior o mencionado decreto. Isso significa que não existe discricionariedade no que diz reverência à emprego dos recursos, cabendo ao órgão ambiental justificar a sua opção entre as possibilidades legais oferecidas:

Cláusula 33  A emprego dos recursos da indemnização ambiental de que trata o item 36 da Lei nº 9.985, de 2000, nas unidades de conservação, existentes ou a serem criadas, deve obedecer à seguinte ordem de prioridade:
I – regularização fundiária e demarcação das terras;
II – elaboração, revisão ou implantação de projecto de manejo;
III – obtenção de bens e serviços necessários à implantação, gestão, monitoramento e proteção da unidade, compreendendo sua dimensão de amortecimento;
IV – desenvolvimento de estudos necessários à geração de novidade unidade de conservação; e
V – desenvolvimento de pesquisas necessárias para o manejo da unidade de conservação e dimensão de amortecimento”.

Verifica-se que a ordem de prioridade estabelecida pelo caput observou as necessidades mais prementes da manutenção/implementação das UCs. Não se poderia, por exemplo, empregar recursos na elaboração de um projecto de manejo se a unidade beneficiária sequer possui seu espaço territorial demarcado.

Destarte, o montante oriundo da indemnização ambiental, por vocábulo legítimo e infralegal, só pode ser talhado diretamente à manutenção/implementação/geração das UCs. Nessa senda, revela-se incabível a emprego dos recursos no aparelho da Gestão Pública (compra de veículos para os órgãos ambientais, por exemplo), ou até mesmo na reparação do próprio dano causado pelo empreendimento, pois a indemnização ambiental não possui índole reparatória in natureza, mas representa um meio de minorar as perdas ambientais.

 


[3] Embora a autora tenha utilizado a terminologia inconstitucionalidade, o fenômeno relativo à solução de 1987 deve ser tratado porquê revogação ou não recepção, uma vez que não existe inconstitucionalidade superveniente no recta brasílico (SARLET; MARINONI; MITIDIERO: 2012, p. 801/802).

[4] Cláusula 36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatório – EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a estribar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral, de harmonia com o disposto neste item e no regulamento desta Lei. § 1º O montante de recursos a ser talhado pelo empreendedor para esta finalidade não pode ser subalterno a meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo órgão ambiental licenciador, de harmonia com o proporção de impacto ambiental causado pelo empreendimento. § 2º Ao órgão ambiental licenciador compete definir as unidades de conservação a serem beneficiadas, considerando as propostas apresentadas no EIA/RIMA e ouvido o empreendedor, podendo inclusive ser contemplada a geração de novas unidades de conservação. § 3º Quando o empreendimento afetar unidade de conservação específica ou sua zona de amortecimento, o licenciamento a que se refere o caput deste item só poderá ser facultado mediante autorização do órgão responsável por sua governo, e a unidade afetada, mesmo que não pertencente ao Grupo de Proteção Integral, deverá ser uma das beneficiárias da indemnização definida neste item.

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